Terug naar overzicht
Sanering verkeerslawaai, een financieel debacle?
De nieuwe zakelijkheid bij geluidsanering
De Historie van de geluidsanering
Sinds 1981 (Bijdrageregeling interimbeleid geluidwering woningbouw tegen wegverkeerslawaai) zijn gemeenten en samenwerkingsverbanden bezig met de sanering van geluidhinderlijke verkeerssituaties. Veelal gebeurde dit door het treffen van geluidwerende voorzieningen aan de gevels van de geluidbelaste woningen. Op basis van de akoestische “expertise” die bij een gemeente of samenwerkingsverband aanwezig was, konden toentertijd bij het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygine (thans VROM) gelden worden aangevraagd voor geluid-isolatie-projecten. De regelgeving op het gebied van de geluidsanering maakte onderscheid tussen gekoppelde en autonome sanering. Bij gekoppelde sanering werd het geluidisolatie-project gecombineerd met een ander project zoals bijvoorbeeld groot onderhoud of renovatie. Bij autonome sanering was er alleen sprake van een geluidisolatie-project. In de begin- jaren ging het meestal om projecten gekoppeld aan groot onderhoud of thermische isolatie omdat bij deze projecten op relatief eenvoudige wijze de geluidisolatie meegenomen kon worden.
Het op gang brengen van de autonome geluidsanering heeft in het begin bij veel geluidkundigen, zowel aan de zijde van het ministerie als bij de gemeenten en geluidhinderdiensten, voor de nodige hoofdbrekens gezorgd. Niet zozeer vanwege de regeling maar meer vanwege het karakter van de regeling, er moesten immers niet alleen akoestische berekeningen worden verricht maar er moest ook worden aanbesteed en uitgevoerd.
Er moest onderhandeld worden met aannemers en er dienden voorlichtingsavonden georganiseerd te worden, zaken waarvan de gemiddelde geluidkundige nauwelijks verstand had. Veelal werd de sanering van geluidhinderlijke situaties neergelegd bij de afdeling geluid van de gemeente of bij een regionale geluidhinderdienst die hiermee vertwijfeld aan de gang gingen.
Het “berekenen” van de geluidbelasting met behulp van de toen gangbare rekenschijf uit de publicatie “Verkeerslawaai en Woningen (1981)” was voor de doorsnee geluidkundige goed te doen. Sommigen knappe koppen gingen zelf met hun rekenmachine en het Reken- en Meetvoorschrift Verkeerslawaai (1981) aan de slag. Voor de veelal niet bouwkundigen was het uitrekenen van de geluidwerende voorzieningen vaak wat minder eenvoudig, om over de onderhandelingen met de aannemers maar te zwijgen. Er waren ook gemeenten die dit probleem ontweken door alleen gekoppelde sanering te plegen. De aangevraagde saneringsgelden werden na ontvangst zo snel mogelijk naar de gemeentelijke woningbouwvereniging overgemaakt. De geluidkundigen hoefde zich op die manier alleen maar bezig te houden met het “vertrouwde” advieswerk.
Bij de inwerkingtreding van het hoofdstuk “Bestaande situaties” uit de Wet geluidhinder (1 maart 1986) was er inmiddels bij de gemeenten, met vallen en opstaan, enige ervaring opgebouwd om autonome geluidisolatie-projecten met succes op te starten en aan te besteden. Ook de ambtenaren van VROM waren hier zeer content mee, er werd eindelijk zichtbaar gesaneerd in Nederland. Het gereedmelden van de saneringsprojecten en de papieren rompslomp liep niet geheel volgens de planning maar dit was nauwelijks een probleem. Zolang er maar “getimmerd” werd was eenieder tevreden. Menig succesje werd geboekt door ook de verantwoordelijk wethouder bij de voorlichtingsavonden te betrekken. Werkelijk iedereen was tevreden, hoewel ambtenaren van VROM de feestvreugde nogal eens verstoorden door te gaan “zeuren” over de gereedmelding van projecten. Gelukkig was de administratie bij VROM ook niet geheel up to date zodat er altijd wel een paar maandjes (c.q. jaartjes) respijt was.
Aangezien de betreffende instanties (gemeenten en samenwerkingsverbanden) 12% tot uiteindelijk 18% toeslag kregen over de uitgevoerde projecten, zagen veel diensten de kans schoon om op basis van deze structurele inkomsten uit de budgetregeling extra personeel te gaan werven. Andere zochten hun heil bij een particulier bureau dat alle zorgen over de uitvoering en aanbesteding tegen een van te voren afgesproken percentage over nam.
Butgetregeling en Toetsbedragen
In het kader van de budgetregeling was inmiddels door het Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opdracht gegeven aan adviesbureau Heidemij B.V. om een eenduidig systeem te bedenken voor de kostenraming van geluidsaneringsprojecten. Het toetsbedragen-systeem werd geboren. Met dit systeem kon op basis van de geluidbelasting, het volume van het ontvangstvertrek en het percentage lichte gevelelementen een zogenaamde kosten-klasse berekend worden. Afhankelijk van deze kosten-klasse (1 t/m 5) kon met een bepaald bedrag (m2-prijs) gerekend worden. Hoe hoger de kosten-klasse, hoe hoger de bijdrage per m2 geluidisolatie. Het onderzoek van dit toetsbedragensysteem is gerapporteerd in het VROM-rapport GF-HR-13-01 “Saneringssituaties voor wegverkeerslawaai: Toetsbedragen door gevelmaatregelen”. In de conclusies van dit rapport wordt het volgende vermeld:
- De opbouw van het toetsbedragensysteem is zodanig gekozen dat het de verwachting is dat op basis van dit systeem een betrouwbare budgetraming per project goed mogelijk is en de controle praktisch en goed uitvoerbaar is met beperkte menskracht.
- Met name in projecten waarin veel verschillende woning- typen voorkomen kunnen per woning de verschillen tussen de toetsbedragen en de werkelijke kosten relatief groot zijn. Gemiddeld levert toepassing van het toetsbedragensysteem evenwel in de regel geen grotere afwijking op dan 5% van de werkelijke kosten.
De conclusies zijn duidelijk, het toetsbedragensysteem geeft, voorafgaande aan aanbesteding, een budgetraming per project waarbij rekening gehouden moet worden met een afwijking van gemiddeld circa 5%. Ook volgens de inmiddels in werking getreden Regeling Sanering Verkeerslawaai dienen de toetsbedragen in beginsel als richtsnoer voor de budgethouder ter beoordeling van de offerte van de aannemer. Hierop kom ik later nog terug.
Om het toetsbedrag voor een totaal project te kunnen begroten, was in het kader van de Regeling Sanering Verkeerslawaai het SV3b-formulier “Berekening van het totale toetsbedrag voor gevelmaatregelen” en SV3c-formulier “Berekening van het totale toetsbedrag voor gevelmaatregelen bij gekoppelde sanering” ontwikkeld. Op deze formulieren moest met behulp van het reeds genoemde toetsbedragensysteem het projectbudget worden geraamd. VROM had inmiddels in de jaarlijkse MUG-brief (Meerjaren Uitvoeringsprogramma Geluidhinderbestrijding) aangegeven dat dit SV3b-formulier door adviesbureau J.O.D. Consulting succesvol was vertaald in een computerprogramma dat gratis door VROM ter beschikking werd gesteld. Indien de gegevens netjes werden ingevuld, rolde de benodigde formulieren keurig uit de printer. De administratieve afhandeling (gereedmelding) van projecten verliep hiermee aanzienlijk sneller en eenduidiger.
Bij het opstarten van de autonome geluidsaneringsprojecten werd meestal de zogenaamde ELGRA-methode toegepast zoals aangegeven in het VROM rapport GE-HR-10-01. Met deze methode was het mogelijk vanaf de buitenzijde diverse woningen in een straat onder te verdelen in enkele representanten. Deze werden vervolgens akoestisch doorgerekend en op basis van het SV3b- formulier begroot. Deze berekende representanten werden dan vervolgens van toepassing verklaard op het gehele project. De meeste gemeenten hebben jaren op deze pragmatische wijze gewerkt. Door deze methode konden de kosten voor het gemeentelijk apparaat (administratie, toezicht en begeleiding etc.) tot een aanvaardbaar bedrag beperkt worden.
Naar aanleiding van negatieve verhalen over het financieel beheer bij andere Rijksdiensten (o.a. de Bouw-enquête) en door het ontbreken van een positief accountantsoordeel over de begroting bij VROM, begonnen zich donkere wolken boven sanerend Nederland af te tekenen.
Controle
Zoals uit het voorafgaande kan worden afgeleid, heeft het Ministerie van VROM in het verleden vooral een stimulerende rol vervuld teneinde de geluidsanering van de grond te tillen. In 1992 is het financieel beleid van het Ministerie van VROM onder de loep genomen hetgeen heeft geleid tot een gewijzigde regelgeving op dit gebied. Dit heeft grote consequenties gehad voor de uitvoerders (gemeenten en samenwerkingsverbanden) van de saneringsregeling. Deze partijen werden slachtoffer van het door VROM gevoerde financiële beleid c.q. de geldingsdrang van de accountants.
De controle op de saneringsprojecten alsmede alle werkzaamheden die daarmee samenhangen (behalve beleid), werden door de Minister (1991) uitbesteed aan Meurs milieumanagement B.V. te Woerden die het Bureau Sanering Verkeerslawaai (BSV) in het leven riepen. Dit bureau is, zoals het een goed ondernemer betaamt, in sanerend Nederland (succesvol) met grote voortvarendheid te werk gegaan. Tientallen projecten werden door ijlings gecontracteerde medewerkers van BSV geschouwd waarna de gemeente-ambtenaren hierover op indringende wijze aan de tand werden gevoeld. Er was een zeer strenge methode van controleren ontwikkeld, de eerder genoemde uitgangspunten voor het toetsbedragen systeem (zie conclusie GF-HR-13-01) werden van tafel geveegd, ook de alom gewaardeerde ELGRA methode “Vrom rapport GE-HR-10-01” was passé. De accountantsverklaring inzake de bestedingen van de projecten was niet meer voldoende, kortom, voldoende stof voor discussie tussen BSV-functionarissen en gemeente-ambtenaren.
Een gevolg van dit nieuwe beleid was dat de gelden tot het budgetjaar 1992 die onvoldoende waren verantwoord c.q. niet volgens de nieuwe spelregels waren besteed, terug betaald moesten worden. Hierbij dient men zich te realiseren dat het veelal gaat om projecten waar de gelden besteed zijn aan geluidwerende maatregelen doch waarbij bijvoorbeeld de ELGRA-methode is toegepast of waarbij de toetsbedragensystematiek door BSV anders wordt toegepast. Het gaat hierbij landelijk om miljoenen.
De meeste gemeenten en samenwerkingsverbanden hebben bezwaar en beroep aangetekend tegen de opgelegde sancties van VROM. Zij doen hierbij vaak een beroep op consistent Rijksbeleid, redelijkheid en zorgvuldigheid van bestuur. Zoals wel vaker voorkomt bij controles zijn er (naar verluidt) ook onregelmatigheden aangetroffen die verder gaan dan onzorgvuldigheid. Dit heeft ertoe geleid dat zelfs Recherchezaken van het ministerie erbij betrokken is. Deze gehele operatie heeft grote invloed op de voortgang van de sanering in Nederland, veel gemeenten en samenwerkingsverbanden beseffen nu pas dat zij grote financile risico’s lopen zonder dat zij hiervoor gelden kunnen reserveren (zoals gebruikelijk bij risicodragende ondernemingen). Dat deze problemen landelijk spelen is onder meer gebleken tijdens de informatiemiddag van 29 februari 1996 bij het Bureau Sanering Verkeerslawaai.
De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft bij VROM een brief neergelegd over de grieven van de gemeenten en samenwerkingsverbanden inzake het nieuwe (zakelijke)beleid van VROM. Het antwoord van VROM op deze brief was helder: “gemeenten moeten maar procederen”. Deze nieuwe zakelijkheid is bij veel gemeenten in het verkeerde keelgat geschoten. De Raad van State zal het derhalve nog drukker krijgen. De consequentie is wel dat door al deze administratieve procedures de gemeentelijke kosten voor de uitvoering van de saneringsregeling uit de hand lopen en de voortgang stagneert.
Kwaliteit
De saneringsregeling gaat uit van “sober en doelmatige” geluidisolatie. Wat dit in de praktijk betekent is vooralsnog niet duidelijk. Tot op heden ontbreekt een richtlijn hierover. Sommige gemeenten zijn naar de smaak van BSV teveel doorgeslagen naar sobere (doe-het-zelf) kwaliteit terwijl anderen teveel naar een duurzame kwaliteit hebben gestreefd. Daarnaast ontstaat er in de praktijk veel discussie over het detailniveau waarop BSV de zaken controleert zulks in relatie met het reeds eerder genoemde (beruchte) SV3b-formulier. Dit formulier is in opzet bedoeld voor de budgetraming van een compleet saneringsproject op basis van de reeds genoemde ELGRA-methode. Het op deze wijze bepaalde projectbedrag diende als richtsnoer voor de beoordeling van de offerte van de aannemer. Thans is dit formulier (in het geheim) verheven tot een formulier waarop de gemeente per vertrek per m2 geluidisolatie wordt afgerekend. De reeds aangehaalde marge van 5% wordt hierbij gemakshalve vergeten.
Er wordt door sommige geluidkundigen gekscherend beweert dat als de nieuwbouwwoningen in Nederland op dezelfde manier werden controleerd als de saneringswoningen, er geen enkele woning meer opgeleverd zou worden. Kortom, de (soms terechte) controle is doorgeschoten.
De vraag rijst of dit soort controle past binnen het decentralisatie-beleid. Mijns inziens dient de controle van VROM zich te beperken tot de hoofdzaak: de gehaalde prestatie en kwaliteit versus de gemaakt kosten.
Uiteindelijk gaat het om een gezamenlijke inspanning van zowel rijks- als gemeentelijke overheid om de milieu-doelstellingen (NMP) te realiseren.
Voortgang en risico’s
Op dit moment moet er administratief/procedureel veel gebeuren voor er (voor eigen risico) een aanvang mag worden gemaakt met een project. Gelet op de ervaringen met BSV zijn veel gemeenten en samenwerkingsverbanden (lees ambtenaren) kopschuw geworden. De risico’s van interpretatie verschillen worden zoveel mogelijk uitgesloten en die zijn er vele. Op welke wijze dient het toetsbedragensysteem te worden toegepast?
Op welk detail-niveau vindt er afrekening plaats en hoe wordt er gecontroleerd? Hoe moet er omgegaan worden met de financile risico’s die gemeenten lopen, etc. Vragen die tot op heden onbeantwoord blijven. De sanering dreigt met deze nieuwe aanpak te ontsporen in een administratieve tijger. Sommige collega’s zien een lichtpuntje in de door VROM aangekondigde decentralisatie en vernieuwing van de regelgeving.
Project DESANGER
Alle gemeenten zijn in oktober 1994 geconfronteerd met het verzoek van de minister om alle geluidhinderlijke situaties (definitief) aan te melden. Het gaat hierbij om het project Desanger (DEcentralisatie SANeringsregelingen GEluidhindeR). Het gaat hierbij om alle woningen die op 1 maart 1986 (inwerkingtreding Bestaande Situaties Wet geluidhinder) een geluidbelasting ondervonden van ten minste 60 dB(A) en niet meer dan 70 dB(A) (inclusief 5 dB(A) aftrek (*) op grond van artikel 103 Wgh). Voor railverkeer gaat het om woningen die op 1 juli 1987 (inwerkingtreding Besluit Geluidhinder Spoorwegen) een geluidbelasting ondervonden van meer dan 65 dB(A). Voor het samenwerkingsgebied Midden-Holland gaat het hierbij om meer dan 4600 woningen die in aanmerking komen voor geluidwerende gevelmaatregelen. In de urgentie is onderscheid aangebracht door woningen op een A-lijst + Raillijst te plaatsen (urgente gevallen, d.w.z. een hoge geluidbelasting) en woningen op een B-lijst te plaatsen (minder urgent). Het gaat in de regio Midden-Holland om circa 1275 woningen op de A-lijst en Raillijst en circa 3380 woningen op de B-lijst.
Naar verluidt mogen de woningen op de B-lijst in principe pas na 2000 aangepakt gaan worden. Volgens woordvoerders van het Ministerie van VROM is het de bedoeling dat alle saneringswoningen in Nederland gepubliceerd gaan worden in de Staatscourant (een soort telefoonboek voor saneringsgevallen).
(*)N.B. Op 1 maart 1986 kende de Wet geluidhinder alleen 5 dB(A) aftrek in tegenstelling tot de huidige regeling die een aftrek van 3 dB(A) en 5 dB(A) kent afhankelijk van de situatie.
Financiering
Uitgaande van het genoemde aantal woningen in de regio Midden-Holland (ca. 4700) en een gemiddeld bedrag van ten minste fl. 6500,- per woning, is voor de sanering van geluidhinderlijke situaties (gevelmaatregelen) in de regio Midden-Holland circa 30 miljoen gulden nodig. Uitgaande van het peiljaar 2010 zal er alleen al voor de regio Midden Holland meer dan twee miljoen per jaar nodig zijn voor gevelmaatregelen. De vraag rijst: zullen de woningen op de B-lijst ingevolge de Wet geluidhinder nog wel gesaneerd worden?
Hoe de financiering er de komende jaren gaat uitzien, is vooralsnog niet uitgekristalliseerd; er wordt hierbij gedacht aan een lump-sum benadering of storting van de gelden in het gemeentefonds.
Uit het voorafgaande mag blijken dat er ten aanzien van de geluidsanering de komende jaren het nodige staat te gebeuren. Voor deze ingrijpende aanpak is een constructieve samenwerking van alle betrokken partijen noodzakelijk. De opdracht aan het Bureau Sanering Verkeerslawaai dient derhalve gewijzigd te worden. Mijns inziens dient BSV te controleren op hoofdlijnen en ondersteunend te zijn voor de uitvoerders (gemeenten/samenwerkingsverbanden). De sanering van geluidhinderlijke situaties door gevelmaatregelen dient gezamenlijk opgepakt en afgerond te worden waarbij de praktijk van de uitvoering niet uit het oog mag worden verloren. Bij deze wil ik er bij VROM voor pleiten om ook aan de communicatie tussen de beleidsmakers, controleurs en uitvoerders de nodige aandacht te besteden. Mijns inziens is dit van essentieel belang om de complete saneringsoperatie binnen het gestelde tijdpad af te ronden.
Ad Vreeswijk